Европейский Союз имеет определенные отличия как от международных организаций, так и от государств при осуществлении внешних сношений. Эти различия обусловлены его специфическим международно-правовым
статусом как субъекта международного и европейского права. При такой особой ситуации органы, участвующие во внешних сношениях Союза, могут быть разделены на несколько групп, а именно: внутренние органы Союза - Европейский совет, Председатель Европейского совета, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, Совет, Комиссия, Европейский парламент, внешние органы Союза - делегации Союза в третьих странах и миссии ad hoc.
Одним из важных вкладов Лиссабонского договора стало отмене введенной Маастрихтским договором структуры так называемых «опор». Но, несмотря на эти изменения, в области внешних сношений ЕС мы все еще можем говорить о существовании двух блоков, имеющих несколько разный механизм регулирования. Это блок отношений, который остался в наследство от коммунитарного права Сообщества (бывший 1 опора Союза), в которых Союз сейчас исключительную и единоличную компетенцию, и СЗППБ (бывшая 2 опоры Союза), которая, несмотря на ее определенное сближение с коммунитарное право, все еще остается в значительной степени сферой межправительственного сотрудничества, которое координируется органами Союза.
Исследуя вопрос внутренних органов внешних сношений Европейского Союза, прежде всего следует обратить внимание на Европейский совет. Как определено в Лиссабонском договоре, этот институт Союза наряду с Советом определяет и осуществляет СЗППБ, не принимая при этом законодательные акты (п. 1 ст. 24 ДЕС). Это подтверждает наш тезис о том, что СЗППБ все еще остается более сферой межправительственной деятельности, тем более, что в состав как Совета, так и Европейского совета входят не чиновники Союза, а представители государств-членов. Поэтому решение Европейского совета имеют как политический (общие ориентиры и стратегические направления внешней политики), так и правовой характер, хотя и только в форме решений (п. 1-2 ст. 26 ДЕС). Соответственно в силу своей природы они не могут быть обжалованы в суде.
В процедуре присоединения новых членов в Союз Европейский совет также выполняет определенные функции, в частности устанавливает критерии соответствия этого государства (ст. 49 ДЕС). При выходе государства-члена из Союза роль Европейского совета более существенная. Предполагается, что «государство-член принимает решение о выходе, сообщает о своем намерении Европейский совет» (п. 2 ст. 50 ДЕС), которая в дальнейшем устанавливает соответствующие ориентиры для переговоров с этим государством.
Рассматривая этот вопрос, нельзя обойти вниманием вновь должность Председателя. По своей должности Председатель / Президент не возглавляет весь Европейский Союз, а лишь Европейский совет, которая, в свою очередь, «дает Союза необходимые для его развития импульсы и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты» (п. 1 ст. 15 ДЕС). Он «на своем уровне и в своем качестве обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, отнесенным к общей внешней политики и политики безопасности (СЗППБ), без ущерба полномочиям Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности» (п. 6 ст. 15). В связи со специфичностью и новизной мандата Председателя Европейского совета выполняемые им обязанности могут быть либо чисто административными и сводиться к председательству на встречах европейских лидеров, либо он действительно будет полномочным представителем ЕС на высшем уровне.
Лиссабонский договор продолжил эволюцию еще одной важной должности в рамках Европейского совета, занимается внешнеполитическими вопросами. Мы имеем в виду введенную за Амстердамским договором должность Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. С момента основания (1999 г.) и до вступления в силу Лиссабонского договора эта должность сумищалася с должностью Генерального секретаря Совета (ст. 18. П. 3 ДЕС, Ницца). Его полномочия: «помогает Совету в вопросах СЗППБ, в частности участвует в формулировании, подготовке и выполнении политических решений и, в случае необходимости, осуществляет политический диалог с третьими странами от имени Совета по запросу государства-члена, председательствующего в Союзе» (ст. 26 ДЕС, Ницца). По Лиссабонскому договору произошла коррекция названия и полномочий лица, занимающего эту должность. В частности, изменилась уже само название на «Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности» (ст. 18 ДЕС). Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности назначает на должность Европейский совет с согласия Председателя Комиссии (ст. 18 п. 1 ДЕС). Лицо, занимающее эту должность, как мы видели выше, наряду с Председателем Европейского совета «на своем уровне и в своем качестве обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, отнесенным к общей внешней политики и политики безопасности» (п. 6 ст. 15 ДЕС). На вопрос, где провести границу между внешнеполитическими полномочиями Председателя Европейского совета и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, определенным образом дает ответ Лиссабонский договор. В частности, п. 3 ст. 26 ДЕС недвусмысленно указывает, что «общую внешнюю политику и политику безопасности осуществляют Верховный представитель и государства-члены с использованием национальных средств и средств Союза». В свою очередь, ст. 18 ДЕС дополняет эту норму: «Верховный представитель проводит общую внешнюю политику и политику безопасности Союза. Своими предложениями вносит вклад в разработку этой политики и выполняет ее как уполномоченный представитель Совета. Аналогичные действия он совершает по общей политики безопасности и обороны »(п. 2 ст. 18 ДЕС). Кроме того, Верховный представитель «председательствует в Совете по иностранным делам» (п. 3) и как один из вице-председателей Комиссии заботится о последовательный характер внешнеполитической деятельности Союза. В рамках Комиссии он отвечает за выполнение обязанностей, которые возложены на последнюю в сфере внешних отношений, и за координацию других аспектов внешнеполитической деятельности Союза. При осуществлении своих обязанностей в рамках Комиссии - и только по этим обязанностей - Верховный представитель подчиняется процедурам, которые регулируют функционирование Комиссии, без ущерба параграфам 2 и 3 (п. 4 ст. 18 ДЕС). То есть, как мы видим, приняв на себя и полномочия Комиссара ЕС по внешним связям и политике добрососедства, Верховный представитель занял трансинституцийне место в системе ЕС, выступая одновременно должностным лицом и Совета, и Комиссии ЕС. Благодаря этому будет устранено дублирование полномочий, которое наблюдалось раньше.
Важным стало выполнение Верховным представителем еще одного внешнеполитического полномочия, ранее принадлежавшее Комиссии: непосредственное руководство внешними сношениями Союза, которое вытекает из норм п. 6 ст. 15, п. 2 ст. 18, п. 3 ст. 26 ДЕС: «Делегации Союза в третьих странах и при международных организациях ... действуют под руководством Верховного представителя Союза по иностранным делам и политики безопасности »(ст. 221 п. 2 ДФЕС).
Очень важным органом при Верховному представителю должно стать Европейская служба (агентство) внешнеполитической деятельности. В частности, она будет состоять из должностных лиц компетентных служб Генерального секретариата Совета и Комиссии, а также персонала, командированного национальными дипломатическими службами. Организация и функционирование Европейской службы внешнеполитической деятельности будет устанавливаться решением Совета. В свою очередь, эти решения Рада будет принимать по предложению представителя после консультации с Европейским парламентом и одобрения Комиссии (п. 3 ст. 27 ДЕС). В Декларации № 15 межправительственной конференции «Относительно статьи 13bis Договора о Европейском Союзе» определено, что деятельность по созданию Европейской службы внешнеполитической деятельности должны проводить генеральный секретарь Совета, Верховный представитель, Комиссия и государства-члены, и начали они ее сразу после подписания Лиссабонского соглашения [ 1].
Что касается Совета, то она разрабатывает общую внешнюю политику и политику безопасности и принимает решения, необходимые для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (п. 1 ст. 26 ДЕС). Однако здесь она действует через представителя.
Характерной особенностью Союза после вступления в силу Лиссабонского договора стало коллективное председательство государств-членов в Совете [2, ст. 1 п. 1]. Оно будет осуществляться тремя государствами-членами на основе равноправного ротации в течение 18 месяцев, во всех формациях Совета, кроме формации по иностранным делам (ст. 16. П. 9 ДЕС). До этого такая «тройка» председателей по 6 месяцев в Совете государств уже вводилась согласно Маастрихтским редакцией ДЕС (ст. J.5 п. 3, Маастрихт). Также впервые в Лиссабонском договоре прописана и процедура выхода государства из Союза, по которой одной из форм ее юридического оформления есть соответствующее соглашение, которое с таким государством подписывает Совет от имени Союза (ст. 50 ДЕС).
Характерно постепенное сужение роли Комиссии в осуществлении внешних сношений ЕС, причем речь идет не о СЗППБ, к которой Комиссия сначала не привлекалась. Лишь в Ниццкому договоре было предусмотрено, что Комиссия должна быть «полностью ассоциированная с выполнением задач» СЗППБ (п. 4 ст. 18 ДЕС, Ницца) и имеет право инициативы. Сейчас эти положения из статьи исключены.
Если по Ниццким редакцией ДЕС прямо прописывалась норма о «делегаций Комиссии в третьих странах и на международных конференциях и их представительств в международных организациях» (ст. 20), то в Лиссабонском редакции этой статьи ДЕС отмечена «дипломатические и консульские миссии государств-членов и делегации Союза в третьих странах и на международных конференциях, а также их представительства при международных организациях »(ст. 35 ДЕС), т.е. нет никаких упоминаний о Комиссии.
Эволюцию внешнеполитических полномочий Европарламента при заключении соглашений с третьими странами или организациями можно проследить следующим образом: Амстердамской договор своими изменениями к Договору об учреждении Европейского сообщества (ДЗЕС) предусматривал только консультирование председателя Совета с Парламентом (ст. 238), в свою очередь, изменения, внесенные Ниццким договору в ДЗЕС, уже предусматривали предоставление согласия парламентом на заключение части из таких сделок (п. 3 ст. 300). По Лиссабонскому договору (в ДФЕС) полномочия Парламента несколько расширились. В сфере СЗППБ он получил возможность регулярно консультироваться с Верховным представителем по главным ее аспектов и основных приоритетов. Причем взгляды Парламента должны быть надлежащим образом учтены. Парламент сможет также обращаться с вопросами или рекомендациями в адрес Совета и Верховного представителя. Дебаты о прогрессе, достигнутом в осуществлении СЗППБ, включая общую политику безопасности и обороны, в парламенте будут проводить уже дважды в год (ст. 36 ДЕС, Лиссабон). Однако прямо предусмотрено, что парламент не будет принимать участия в процедуре заключения сделок, отнесенных к сфере СЗППБ (п. 6. Ст. 218 ДФЕС, п. 1 ст. 24 ДЕС, Лиссабон).
Отдельного внимания заслуживает Суд ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора практика Суда по вопросам внешней политики должен подвергнуться определенной эволюции, т.к. изменяется соотношение между правопорядком Союза в области СЗППБ и правопорядком в других вопросах, отнесенных к компетенции Союза, а значит, должно формулироваться иначе. Например, в Ницце редакции ДЕС ст. 47 предусматривала, что ничто в ДЕС не должно затрагивать ДЗЕС, и это интерпретируется Судом как запрет актам, принятым в осуществление компетенции Союза за ДЕС, наносить ущерб компетенции, переданной сообщество согласно ДЗЕС. Лиссабонский договор лишил ДЕС и ДФЕС напоминаний, правопорядок в рамках СЗППБ не должен задевать коммунитарное право. И теоретически два разных и автономные правопорядки уравниваются в правах. Одновременно ранее закрепленные специфические цели СЗППБ растворяются в общем списке целей, к воплощению которых стремится Союз [3].
Кроме основных внутренних органов ЕС, которые непосредственно задействованы в сфере внешних сношений, есть вспомогательные органы: Комитет постоянных представителей (КПП), Комитет по вопросам политики и безопасности Союза (КПБ), сети европейских корреспондентов, группы советников по внешним воздействиям (Релекс), Военный комитет, Военный штаб, Политико-военные группы, Комитет по гражданским аспектам кризисного регулирования и много региональных и функциональных рабочих групп. Итак, Европейский Союз сделал значительный шаг в сторону более четкого распределения полномочий среди внутренних органов внешних сношений, о чем свидетельствует существенное эволюция, результаты которой закреплены в последнем - Лиссабонском договоре о Европейском Союзе. На данном этапе еще возникают некоторые противоречия и неурегулированные вопросы в осуществлении институционального механизма ЕС, однако указанные нововведения являются весьма значительными и прогрессивными с точки зрения дальнейшего развития Европейского Союза на пути к получению полноценной государственности.