Актуальность темы исследования обусловлена наличием в государственно-управленческой практике правовых актов, юридические свойства которых не позволяют однозначно отнести их к видам актов, традиционно
выделяемым в российской правовой доктрине и судебной практике (нормативные, индивидуальные). Вместе с тем вопрос о виде этих актов имеет крайне важное практическое значение как для субъектов, осуществляющих государственное управление, так и для судей. С одной стороны, многие административные органы наделены правом издания только индивидуальных актов, поэтому издание актов с юридическими свойствами, характерными как для нормативного, так и для индивидуального акта, может поставить под сомнение законность их деятельности. С другой стороны, от вида правового акта зависит способ судебной защиты, а следовательно, вид судопроизводства.
В российских работах, посвященных теории правовых актов, нетипичные правовые акты исследуются фрагментарно [1, с. 30; 2, с. 43; 4, с. 69]. В немецкой науке административного права вопрос о нетипичных правовых актах административных органов является достаточно исследованным, что, в частности, объясняется наличием законодательного регулирования административных процедур, включая принятие административных актов, и соответствующей судебной практики.
В российском праве понятие индивидуального правового акта законодательно не определено. Считается, что индивидуальными актами являются те акты, которые не отвечают свойствам подзаконного нормативного правого акта. В соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:
1.издание в установленном порядке;
2.издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
3.наличие правовых норм (правил поведения), которые: а) обязательны для неопределенного круга лиц; б) рассчитаны на неоднократное применение; в) направлены на урегулирование общественных отношений.
Представляется, что первые два признака позволяют отличить законный акт от незаконного, а неиндивидуальный акт от нормативного [3, с. 60]. Согласно п. 10 указанного постановления при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. Указанное разъяснение суда позволяет сделать вывод, что определяющим для установления вида акта (нормативный или индивидуальный) является его содержание. Для определения правового акта как нормативного необходимы в совокупности все признаки, характеризующие правило поведения в качестве нормы права. Однако в судебной и иной правоприменительной практике на первое место ставится признак адресата акта или круга лиц, на который распространяется правило. По существу, в большинстве случаев адресат акта становится решающим, а иногда и единственным признаком, по которому акт признается нормативным.
Вместе с тем существуют акты, которые, хотя и не указывают конкретного адресата, но нормативными не являются, поскольку регулируют конкретную управленческую ситуацию, порождены конкретными жизненными обстоятельствами. Такие акты являются реализацией не нормотворческой функции, а оперативно-распорядительных полномочий административного органа. Например, решение об ограничении проезда грузовых автомобилей по дорогам общего пользования в период весеннего бездорожья или установление правил движения по какой-либо улице в определённый праздничный день. Не исключено, что в судебной практике такие акты в силу отсутствия персонально определенного адресата будут признаваться нормативными, что на самом деле не отвечает ни целям издания такого акта, ни потребностям управления.
Понятие общего распоряжения в Германии было выработано судебной практикой, а впоследствии закреплено в § 35 Закона об административных процедурах. Решением Федерального Административного Суда Германии от 28 февраля 1961 г. № I C 54/57 (так называемое «решение о цикориевом салате»), пожалуй, впервые введено понятие общего распоряжения. В суде оспаривалось решение Министерства внутренних дел земли Баден-Вюртемберг о запрете оптовой и розничной торговли цикориевым салатом в районах распространения эпидемии тифа, источником которого являлся этот вид салата. Суд признал запрет на торговлю салатом общим распоряжением, а не нормой права. Суд исходил из того, что рассматриваемый запрет на торговлю салатом не содержит абстрактных предписаний, а регулирует конкретный случай публичного права. Предметом запрета торговли цикориевым салатом выступает единственный реальный случай, конкретная опасность эпидемии, в регулировании которой данный запрет исчерпывается. Суть рассматриваемого запрета состоит в неотложной (экстренной) мере по обеспечению эпидемиологической безопасности затронутых эпидемией районов. Это был не абстрактный случай, что является неотъемлемым свойством нормы права. Однако круг адресатов запрета на торговлю салатом не был конкретно (индивидуально, персонально) определен, что не помешало суду отнести этот акт к административным актам.
Позднее, в 1976 г., в § 35 Закона об административных процедурах было установлено, что под общим распоряжением понимается административный акт, который обращен к определенному общими признаками или определяемому на основании общих признаков кругу лиц либо касается публично-правовых свойств вещи или пользования ею со стороны общества. В немецкой правовой науке указывается, что следует выделять два вида административных актов: нормальный случай, или обычный административный акт, и специальный случай, или общее распоряжение [6, Rn. 325].
Таким образом, в административном праве Германии выделяются нетипичные правовые акты, которые по некоторым своим свойствам, прежде всего по отсутствию персонифицированного адресата акта, напоминают подзаконные нормативные акты. Немецкая судебная практика и административное законодательство пошли по пути отнесения таких актов к административным (в российской терминологии индивидуальным), а не к нормативным актам. И такой подход соответствует потребностям государственного управления. Принятие на практике подзаконного нормативного правового акта по разным причинам сложно осуществить (так, процедура издания нормативного правового акта значительно сложнее процедуры принятия индивидуального правового акта). В ряде ситуаций в принципе нецелесообразно издавать множество отдельных индивидуальных актов в отношении каждого заинтересованного лица, если круг заинтересованных лиц многочисленный. Также не исключаются ситуации, когда субъекту государственного управления не известны все заинтересованные лица. Во всех этих случаях ни нормативный, ни индивидуальный правовой акт не являются подходящей формой государственного управления.
В отличие от немецкого опыта в российской практике любые правовые акты, не содержащие прямых указаний на конкретного адресата, признаются нормативными правовыми актами, что осложняет осуществление государственного управления теми субъектами, которые уполномочены издавать только индивидуальные акты. Поэтому для России представляет интерес опыт Германии по отнесению некоторых неперсонифициро-ванных актов к административным, а не к нормативным актам.
К административным актам относятся не только акты, имеющие персонально определенного адресата, но и акты, адресованные определяемому на основании общих признаков или способному быть определенным кругу лиц (общие распоряжения). Например, решение о запрещении владельцам небольших гостиниц с рестораном продавать алкоголь (на основании § 19 Закона о гостинично-ресторанном бизнесе (GastG)). Или: в соответствии с § 144 абз. 1 Строительного кодекса (BauGB) для проведения определенных мероприятий на территории, подлежащей санированию, требуется получение разрешения у муниципального образования; на основании абз. 3 муниципальное образование вправе для определенных случаев выдать общее разрешение (в принципе разрешить, не выдавая индивидуальное разрешение каждому) [6, Rn. 400]. «Определяемый» (bestimmbar) — это, конечно, очень широкое понятие. Описанный в законе круг лиц также может быть определяемым. Однако имеется в виду понятие «определяемый» в узком смысле, который содержит конкретику, связь к конкретной жизненной ситуацией в определенное время [5, Rn. 701].
Таким образом, существуют правовые акты административных органов, которые нельзя однозначно отнести к нормативным либо индивидуальным актам (нетипичные акты). Такие акты могут содержать правила поведения, направленные на разрешение конкретной управленческой ситуации, но не содержат персонально определенного адресата. Целесообразно относить такие нетипичные акты (общие распоряжения) к индивидуальным актам административных органов.