Прошло двадцать лет со времени начала конституционного процесса России, когда Съезд народных депутатов СССР 16 июня 1990 г. принял постановление об образовании Конституционной Комиссии для разработки новой
Конституции России. Данный орган работал более трех лет над проектом Конституции РФ. Но, как известно, 12 мая 1993 г. Президент РФ Б. Н. Ельцин издал Указ «О созыве Конституционного Совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации», и реформы пошли по другим «конституционным рельсам».
В этой статье ограничиваемся лишь историко-правовым анализом концепций, основных принципов института роспуска ГД, разработанных участниками КС.
Стенографический отчет КС дает реальную возможность выяснить политические, конъюнктурные условия работы этого совещательного органа при Президенте РФ над проектом Основного Закона страны и над статьей о роспуске ГД в том числе, которая активно обсуждалась больше всех других статей. Внимательный учет реальной политической обстановки в России 1993 г. — обязательное условие полного и объективного анализа текста Конституции в общем и положения о роспуске ГД в частности. Роспуск ГД1 предусмотрен Конституцией при трех четко зафиксированных условиях. Ст. 111/1 Основного Закона РФ устанавливает, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Но ст. 111/4 установлено также, что в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Здесь Президент немного играет с Государственной Думой, это игра его возможных разных симуляций с кандидатурами. В конце концов это многоэтапная «игра в одобрение кандидатуры» на пост Председателя Правительства. Серьезных, настоящих последствий (за исключением таких же для самой Государственной Думы в случае роспуска) может не быть, все зависит в конечном итоге только от воли Президента РФ.
Авторы Конституции дали «шанс» Государственной Думе «позволить себе» дважды применять право не одобрить кандидатуру Президента на пост Председателя Правительства, но третий раз в рамках выше проиллюстрированного «голосования-ультиматума» эта «конституционная иллюзия»2 быстро, почти незаметно превращается в злоупотребление своим правом трижды отклонить президентскую кандидатуру (кстати, самый настоящий гротеск — может предлагаться трижды одна и та же кандидатура). Здесь демаркационная линия между правом и злоупотреблением правом очень тонкая, на последнем этапе этого процесса фактически нулевая.
Интересно отметить, как разработчики Конституции установили, что роспуск ГД в этом конкретном случае оформлен не просто как право Президента, а как прямая юридическая обязанность. Здесь Президент поставлен в безальтернативное положение, он обязывается осуществить несколько его прав одномоментно: «назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (ст. 111/4 Конституции РФ). Здесь можно подчеркнуть, во-первых, что президентская санкция в одностороннем порядке направлена против одного законодательного органа. Во вторых, кандидат в третий раз (не важно, был уже предложен первый и второй раз, или представлен впервые) станет Председателем Правительства просто так — конституционный парадокс.
Любопытно отметить, как было выдвинуто на КС предложение, предусматривающее ответственность самого Президента РФ в случае злоупотребления его правом на роспуск ГД в связи с повторным отклонением кандидатуры на должность Председателя Правительства: «В случае, если после выборов нового состава Федерального Собрания повторно внесенная Президентом кандидатура на должность Председателя Правительства будет вновь отклонена, то Президент уходит в отставку». Своевременно и справедливо постарался поддержать суть этой поправки В. Л. Шейнис: «Какие есть соображения по этой поправке? Если я правильно понимаю, то смысл этой поправки таков: Президент распустил Федеральное Собрание, народ выбрал новое Федеральное Собрание, Президент представляет ему кандидатуру, Федеральное Собрание отвергает эту кандидатуру, но Президент с этим не считается и настаивает на этой кандидатуре. Там в соответствии со статьей 106 он может принимать решение о новом роспуске Федерального Собрания, а здесь наоборот, он уходит в отставку. Вообще мне эта поправка кажется разумной, потому что нельзя делать парламент заложником воли Президента...» [6, с. 201]. Но, как известно, и эта попытка обезопасить парламент от возможного роспуска не прошла, и вышеуказанное положение о дополнительном случае возможной отставки Президента РФ не нашло отражения в Конституции РФ3. Роспуск ГД предусмотрен и в ст. 117/3 Конституции РФ: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ... После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы». Далее норма устанавливает: «В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу».
Опять здесь авторами Конституции была придумана «игра в выражение недоверия», то есть акт без обязывающей силы, в итоге серьезных последствий может не быть вообще (за исключением для самой ГД в случае роспуска). Опять все зависит от воли одного Президента РФ. В этом случае ответственность перед Президентом РФ инвариантно остается, может измениться адресат санкционирования: Государственная Дума либо Правительство.
Опять авторы Конституции «управомочили» Государственную Думу принять «в полном объеме» решение (без обязывающей силы) о недоверии Правительству. Но и здесь демаркационная линия между правом и злоупотреблением правом незначительная. Если в рамках установленного срока все это повторится, тогда все может закончиться также достаточно гротескно с возможным роспуском Государственной Думы.
На Конституционном Совещании другая позиция была у Б. А. Страшуна, который в случае повторного недоверия Правительству допускал возможный роспуск парламента, но при том был намерен сильно укрепить позиции парламента и фактически создать реальные элементы парламентской формы правления: «У меня есть предложение все-таки взять модель конструктивного вотума недоверия. Если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, она в этом случае пусть изберет нового Премьера, который будет опираться на поддержку большинства. Если она его не избрала, Президент может распустить Государственную Думу» [7, с. 40].
Последнее обстоятельство, в рамках которого Президент вправе даже в более сжатые сроки «спровоцировать» роспуск (максимум за одну неделю!), предусмотрено ст. 117/4: «Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если ГД в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске ГД и назначении новых выборов». Здесь также ответственность перед Президентом РФ инвариантна: может измениться пассивный субъект ответственности — Правительство либо (скорее все-го)1 Государственная Дума.
Администрация Президента РФ в лиц. А. В. Маслова (начальник отдела Государственно-правового управления Президента РФ) «пролоббировала» на КС существенный элемент политического давления на парламент: «... У нас тут может еще такая возникнуть ситуация. Правительство, получившее одобрение своей программы, предлагает конкретную меру, которая парламентом оспаривается. Конкретный законопроект, допустим, который необходим для выполнения этой программы. Правительство может сказать: «Вы нашу программу одобрили. Раз вы не одобряете конкретные меры, то увольняйте нас сами в отставку». Лишив Правительство права обратиться с вопросом об отставке к Государственной Думе, мы лишаем Правительство одного из возможных элементов политического давления на Парламент. Вряд ли это целесообразно» [8, с. 55]. В последних двух случаях возможного роспуска ГД Президент «обязывается» принять решение об ответственности, но здесь поле санкционирующих действий шире и в альтернативном порядке: либо роспуск ГД, либо отставка Правительства.
Роспуск ГД, во всех проиллюстрированных возможных вариантах, является самой значительной мерой ответственности, возложенной Президентом РФ на парламент, точнее, только одну палату из двух. Как эту меру ответственности можно характеризовать? Роспуск Государственной Думы — санкция политической или юридической ответственности? Или политико-юридической ответственности? Безусловно, возможный роспуск ГД — это в приоритетном порядке политическая воля Президента «наказать» парламентариев, по всей видимости, оппозиционно настроенных. Ее процедура реализуется в рамках четко урегулированных Конституцией процедур.
Любопытно, что на КС авторы Конституции в окружении первого Президента РФ старались обосновать роспуск ГД не столько как решение чисто политического характера, как решение связано с некими юридическими фактами.
Именно А. Я. Слива (заместитель начальника Государственно-правового управления Администрации Президента РФ) попытался убедить коллег в состоятельности юридической составляющей института ответственности в вопросе роспуска: «...Роспуск Федерального Собрания связан с конкретными юридическими фактами...» [6, с. 336].
Здесь уместен другой закономерный вопрос: может Президент, в рамках некого своего стратегического политического плана, искусственно создать юридически обязывающие условия для роспуска Парламента? Ответ, безусловно, положительный и давно известен! По тогдашнему удивительному самопризнанию и верному суждению на КС самого руководителя Администрации Президента РФ С. А. Филатова, это более чем возможно. «Действительно, возникает вопрос принципиальный, что меня в этой схеме волнует больше всего, - может наступить такая ситуация, при которой Президент искусственно может создать условия для роспуска парламента...» [8, с. 22].
Авторы Конституции, близкие к первому Президенту Б. Н. Ельцину, использовали положение Президента как гаранта Конституции с особым статусом «высшего арбитра в последней инстанции», чтобы оправдать применение к Парламенту нужной ему высшей санкции ответственности - прямого роспуска. Роспуск парламента рассматривался некоторыми авторами Конституции как некая естественная санкция в последней инстанции, «оптимальный» способ решения возможных кризисов.
Здесь небезынтересно сослаться на «стратега антикризисных ситуаций» А. А. Котенкова (начальник Государственно-правового управления Администрации Президента РФ) на КС: «...Президент, как вы поймете из дальнейшего текста, является арбитром в спорах между государственными органами. Если возникает конфликт, Президент выступает в качестве арбитра. Это первая форма разрешения кризиса. Если вмешательство Президента в качестве арбитра не достигает цели, Президент обращается в Конституционный Суд. Это вторая форма разрешения кризиса. Могут быть и иные формы. Если и они не достигают конечного результата, Президент вправе применить роспуск парламента.». По Котенкову, единственно правильное, эффективное решение любого государственного кризиса — роспуск парламента [8, с. 120].
Роспуск парламента рассматривался и другим близким к первому Президенту РФ автором Конституции - А. А. Собчаком: возможная «дисциплинарная» санкция юридической ответственности за невыполнение конституционных обязанностей «недисциплинированных» депутатов. «...У меня есть предложение. Еще раз вернуться и всем подумать над этой формулой. Может быть, эта формула, когда парламент не выполняет своих конституционных обязанностей, пример — постоянное отсутствие кворума, распускается?...» [9, с. 366]. Опять же не случайно, А. А. Котенков, «ангел-хранитель» интересов Президента РФ и особенно первого Президента РФ, начал «фантазировать» «резервные», «запасные» источники ответственности парламента. Он, в частности, представил институт утверждения бюджета не как право парламента, а как его прямую безусловную обязанность, невыполнение которой должно автоматически «спровоцировать» соответствующую санкцию со стороны гаранта Конституции и гаранта «бюджетной дисциплины»: «... при условии, что Президент в установленном законом порядке внес проект бюджета, а бюджет не утвержден» [6, с. 342]. Им была сделана попытка превратить «по необходимости» Государственную Думу в потенциальный нарушитель процедуры утверждения бюджета и соответственно в субъект бюджетной ответственности, над которым всегда висит заранее подготовленное тактическое предостережение и соответствующая санкция бюджетной ответственности. Логика давно всем известна: «предупрежден, значит вооружен!».
Любопытно по этому поводу отметить, как компетенция определенных органов в сфере бюджета определилась тогда не с точки зрения оптимального решения, лучше достигаемого результата в бюджетной политике страны, а как «технический» способ, «тактический» повод добиться основного результата: роспуска Государственной Думы, то есть потенциальной санкции для парламентариев, представляющих политические партии, возможно, оппозиционно настроенных к Президенту. Необходимо ссылаться опять на стенографический отчет КС. Министру Правительства Б. Н. Ельцина М. А. Федотову пришлось позаботиться о том, чтобы снимать все «технические» препятствия для полной реализации роспуска Государственной Думы. Ради роспуска министр был готов радикально изменить все государственные механизмы бюджетно-налоговой политики страны: «...Уважаемые коллеги! У меня такое есть соображение. Дело заключается в том, что нам предстоит еще решать вопрос, по каким основаниям и в каком порядке может иметь место роспуск Государственной Думы. Если мы федеральный бюджет и налоги относим к совместному ведению палат, следовательно, бюджет не может быть основанием для роспуска Государственной Думы. А вопрос о бюджете имеет принципиальное значение. Поэтому, может быть, вопрос о бюджете вместе с налогами передать в Государственную Думу? И тогда аналогично будет решение вопроса о роспуске в связи с неутверждением бюджета»1. В результате возможное решение вопроса о роспуске было найдено!
Если, с одной стороны, Администрация Президента РФ на КС в лице С. А. Филатова, А. А. Котенкова А. Я. Сливы, А. В. Маслова и других представителей пирамидальной номенклатуры, старались максимально «диверсифицировать» всевозможные варианты роспуска ГД, то, с другой стороны, поступали предложения ограничить данное право Президента, даже были сделаны предложения вообще не предусматривать в пользу Президента такого существенного права, как роспуск ГД.
Пришлось коммунисту О. О. Миронову2 элегантно напомнить проамериканскому лобби Министра иностранных дел А. В. Козырева (Е.Т. Гайдар, С.М. Шахрай и др.), что даже в США роспуск не предусмотрен, не является обязательным атрибутом «демократии»: «Если мы закрепим право Президента досрочно распускать парламент, это взорвет нашу Федерацию изнутри. Потому что мы предоставим Президенту право лишать мандата тех депутатов, которые избраны субъектами Федерации... Американский Президент не имеет права роспуска Конгресса, и это нетипично для федеративных государств. Поэтому, выступая за признание Президента главой государства, я полагаю, что он не должен досрочно распускать парламент с учетом федеративной природы нашего государства... » [10, с. 179]. Коммунист не добился результата, в этом случае, в порядке исключения для проамериканского лобби, в КС жестко действовал принцип «США нам не указ!».
Интересна в этом вопросе позиция свободно мыслящего участника КС Б. С. Эбзеева, который представлял норму о роспуске на долгосрочную перспективу и предложил исключить это право: «Я все-таки предлагаю исключить это право, право роспуска парламента, из круга полномочий Президента Российской Федерации. Я очень боюсь, что, выступая с подобными предложениями сегодня, мы проецируем эти нормы и эти положения на ту ситуацию, которая сложилась сейчас на уровне федеральных властей. Но ведь мы работаем не на сегодняшний день, мы работаем на перспективу. Мы работаем не на конкретные личности, каковы бы ни были их фамилии — Ельцин, Хасбулатов, Черномырдин, Зорькин и так далее. Мы ведь работаем на перспективу» [10, с. 11]. К сожалению, предложение Эбзеева показалось (с точки зрения интересов Президента РФ) малоперспективным.
М. В. Масарский, один из тех участников КС, которые хорошо с самого начала себе представили, когда его коллеги стали превращать роспуск в опасное оружие воздействия на парламент, своевременно предостерег: «Мы перекос сейчас обеспечили, мы сделали главой исполнительной власти все-таки главу государства. Значит, институт роспуска теряет смысл для обеспечения равновесия. Он становится опасным. Это будет инструмент воздействия на парламент, чтобы сделать послушным и законодательный орган, а это уже опасно. Поэтому ничто больше нам не мешает отказаться от института роспуска парламента» [8, с. 66].
Конституционные иллюзии таких «дон кихотов», борющихся против роспуска ГД, столкнулись с горькими реалиями абсолютного одиночества. Приходится констатировать, как «в момент конституционной истины», то есть когда вопрос об исключении из полномочий Президента досрочного роспуска Федерального Собрания был поставлен на голосование в рабочей комиссии КС Ю. Ф. Яровым, был найден на этом не простом пути только один «энтузиаст»: «... Исключить из полномочий Президента досрочный роспуск Федерального Собрания. ... Кто поддерживает это? Один» [11, с. 240].
Тогда обсуждались более реалистические предложения об ограничении роспуска. На КС в 1993 году, как известно, году чрезвычайно конфликтном, авторы Конституции, видимо, предвидели, предугадали, что роспуск парламента мог стать особо «перспективным» институтом1, мог «пользоваться большим спросом» со стороны Президента РФ. Следовательно, были сделаны предложения застраховаться от возможного применения в будущем этого стратегического политического оружия.
Посмотрим, какие были тогда их прогнозы, гипотезы о перспективах роспуска парламента. Конкретно была рассмотрена норма, ограничивающая Президента РФ — за срок своих полномочий имеет право не более трех раз распускать Федеральное Собрание. В случае третьего решения о роспуске — стожайшая санкция — «внеочередные выборы Президента»2. Интересно отметить, как данная концепция получила последовательное нормативное развитие, то есть излишнее использование данного права Президентом могло автоматически спровоцировать «контрответственность» самого Президента РФ.
Пришлось сильнейшему лобби Администрации Президента РФ в КС, в лице А.Я. Сливы, давать указания-директивы «рекомендательного характера» не ограничить Президента в «кризисных обстоятельствах»: «Четвертая группа предлагала дополнить фразой, что за срок своих полномочий Президент имеет право по своей инициативе распускать Федеральное Собрание не более двух раз. Мы рекомендуем отклонить это предложение, поскольку роспуск Федерального Собрания связан с конкретными юридическими фактами — правительственным кризисом, кризисом власти и так далее» [6, с. 336]. «Рекомендации» Администрации Президента оказались убедительными и результативными: ограничения для Президента РФ были оперативно отклонены.
Конечно, тогда в Администрации Президента выступали за потенциальное неограниченное количество роспусков во время мандата Президента, а не наоборот.
Можно принять к сведению, как была сделана иная последовательная, концептуальная попытка ограничить право Президента на роспуск ГД. Т.Г. Морщякова четко аргументировала свою позицию: «Я хотела бы сказать, что у меня тоже вызывает большие сомнения возможность распускать парламент в случаях недоверия правительству. Мы ведь с вами заложили какой механизм? Что Правительство формируется практически Президентом, там есть только какие-то небольшие консультации, но Председателю требуется согласие. Но по всем министрам согласие не требуется. Значит, это функции сформировать свое Правительство» [6, с. 349]. Но и эта справедливая позиция вышеуказанного автора Конституции не нашла единомышленников.
Обсуждались и другие возможные ограничения роспуска парламента. Некоторые были введены, хотя в измененной версии, в Конституцию. Например, была введена норма, предусматривающая, что «Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации» (ст. 109/4 Конституции РФ). Сошлемся на соответствующие дебаты в КС. А.Я. Слива: «...У нас есть формула, что запрещается роспуск Федерального Собрания после того, как выдвинуто в соответствии с настоящей Конституцией обвинение против Президента Российской Федерации». Подключился к обсуждению данной статьи С.А. Филатов, который признал: «Мы договорились поправить ее, в том числе учесть ситуацию, связанную с процедурой импичмента. Иначе начнутся спекуляции. Мы это все отчетливо видим. Если сейчас прошли машины с солдатами и на основании этого следует обвинение... Вы помните, как была введена статья в Конституцию, которая объявляла Президента нарушителем только за то, что он какое-то лишнее слово сказал» [6, с. 356]. То есть С.А. Филатов был намерен застраховаться от «депутатов-спекулянтов», на базе своего опыта всем посоветовал учиться на ошибках и постарался избежать того, что «многословный» Президент мог стать просто так правонарушителем!
Пришлось кому-то поправить статью. Интересно констатировать, как среди других возможных версий этой статьи рассматривалась возможность нейтрализовать право Президента на роспуск еще раньше, то есть с момента созыва специальной парламентской Комиссии.