Стабильность и надежность государственной службы зависят не только от профессиональной подготовки, но и морального состояния государственных служащих, их нравственных качеств. В результате реформ, проводимых в
различных государствах, в том числе Республике Беларусь, изменились структура и содержание деятельности органов государственной власти и управления. Это вызвало трансформацию нравственных требований к государственной службе вообще и государственным служащим в частности.
По мнению специалистов, одной из основных причин существования негативных нравственных качеств в поведении и деятельности государственных служащих являются недостатки нормативно-правового обеспечения государственной службы. В этой связи проблемы закрепления нравственных основ деятельности государственных служащих в законодательстве заслуживают пристального внимания со стороны государства в целом. Вопрос о том, до какой степени поведение государственных служащих должно регулироваться именно в законодательном порядке, остается открытым. Его решение зависит от традиций государственного управления конкретной страны, от ее культурной специфики.
Правовую основу государственной службы в Республике Беларусь составляют Конституция, Законы «О государственной службе в Республике Беларусь», «О борьбе с коррупцией», иные законодательные акты, регламентирующие деятельность отдельных категорий государственных служащих. В Российской Федерации помимо Конституции основные права и обязанности, ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению государственного служащего закреплены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В Украине также в системе подобных законодательных актов особое место занимает Закон «О государственной службе».
Одним из действенных механизмов, способствующих формированию надлежащей нравственности государственных служащих, является специально разработанные правила профессиональной этики. Возможны разные формы функционирования Этического кодекса в сфере государственной службы: в виде присяги, принимаемой лицом при приеме на государственную службу, особого документа, с которым он обязан ознакомиться и т.д. Традиционно стандарты поведения государственных служащих содержатся в специальных актах, получивших общее название «кодексы поведения государственных служащих» (кодексы административной этики). В зависимости от страны кодексы поведения могут иметь различные названия: Этический кодекс, Стандарты поведения, Кодекс правильных практик и т.д. Такие кодексы приняты в большинстве стран Европы (Франции, Германии, Испании), государствах Британского Содружества, Канаде, США, Японии, Казахстане и во многих других. Подобное закрепление стандартов поведения государственных служащих позволяет представить кодексы поведения как органичную часть законодательства о государственной службе, и в частности установить связь между стандартами поведения и мерами дисциплинарной ответственности, наступающей за их нарушение. Существует также ряд актов межгосударственного уровня, среди которых следует отметить Модельный кодекс поведения для государственных служащих, принятый Комитетом Министров Совета Европы в 2000 г.
Одним из наиболее известных кодексов поведения являются действующие с 1993 г. в США «Нормы этического поведения государственных служащих исполнительной ветви власти», которые, кроме стандартов поведения государственных служащих, содержат и другие правила, относящиеся к этике государственной службы: порядок декларации доходов; правила, относящиеся к злоупотреблению служебным положением; принципы устройства и функционирования Управления по этике в правительстве и другие нормы. Американская модель создания кодексов поведения существенно ограничивает произвол государственных органов при разработке стандартов поведения, что позволяет, в частности, в короткий срок создать действенный свод правил. По примеру американских были приняты Закон «Об этике в публичной сфере» в Ирландии (1995 г.) и Закон «Об этике национальной государственной службы» в Японии (2000 г.).
Большинство стран, в том числе европейских, при принятии кодексов поведения государственных служащих пошли по иному пути. Стандарты поведения, предназначенные для всех государственных служащих, которые можно назвать «кодексами поведения первого уровня», значительно менее детализированы по сравнению со Стандартами этического поведения государственных служащих исполнительной ветви власти в США. Кодексы первого уровня лишь задают общие ориентиры и не предназначены для подробной регламентации деятельности чиновников.
Кодексы поведения первого уровня разрабатывает орган, координирующий управление административной этикой, и утверждает, как правило, глава исполнительной власти. Например, итальянский Кодекс поведения государственных служащих был введен в действие декретом премьер-министра. Впоследствии кодексы поведения могут стать частью законодательства о государственной службе, как это было в Австралии, где Кодекс поведения австралийской государственной службы был в 1999 г. закреплен в ст. 13 Закона «О государственной службе». От того, в каком нормативном акте закреплен кодекс поведения, во многом зависит степень детализации содержащихся в нем этических стандартов. Если кодекс является частью закона о государственной службе, то стандарты поведения носят общий характер, если же кодекс поведения государственных служащих принимается в форме подзаконного нормативного акта, то стандарты поведения более детализированы.
Самые подробные правила поведения государственных служащих содержатся в «кодексах поведения второго уровня», которые разрабатывают и принимают исключительно для своих служащих отдельные органы власти. Главным преимуществом такой модели построения кодексов поведения является то, что подобная модель позволяет учесть специфику различных органов и при этом сохранить единство ценностей и этических стандартов государственной службы.
В ряде стран все еще ведется работа над подобными документами. Например, в Российской Федерации работа над Модельным этическим кодексом государственного служащего Российской Федерации осуществляется уже более 10 лет. В Ежегоднике РАГС за 1997 г. был опубликован проект Кодекса этики государственного служащего РФ. С тех пор он неоднократно пересматривался. В декабре 2008 г. в Государственной Думе рассматривался проект Модельного этического кодекса государственного служащего Российской Федерации. В итоге члены экспертно-консультативного совета поддержали предложение продолжить работу над проектом кодекса.
В Республике Беларусь на рассмотрение Президента еще в 2003 г. был представлен проект Кодекса этики государственных служащих Республики Беларусь. Однако дальнейшая судьба Кодекса и то, на какой стадии находился его окончательный вариант, были неизвестны. Время от времени о проекте то вспоминали, то забывали, и только в октябре 2009 г. в СМИ появилось сообщение о том, что Генпрокуратура направила свои предложения в Министерство юстиции Республики Беларусь о разработке и принятии Кодекса поведения и этики государственных служащих, несмотря на то, что в актах антикоррупционной направленности неоднократно указывалось на необходимость принятия Этического кодекса государственного служащего. Представителями Академии управления при Президенте Республики Беларусь уже подготовлен очередной проект Этического кодекса государственного служащего Республики Беларусь, определяющий систему нравственных и этических стандартов профессионального поведения и моральных обязательств, которые должны выполняться государственными служащими.
Несмотря на то, что Этический кодекс государственного служащего пока не принят, в настоящее время в Республике Беларусь действует ряд так называемых этических кодексов второго уровня, регламентирующих деятельность отдельных категорий государственных служащих. Среди них особого внимания заслуживают Кодекс чести судьи Конституционного Суда 1994 г., Кодекс чести судьи 1997 г., Кодекс чести прокурорского работника 2007 г., Правила профессиональной этики нотариуса, утвержденные Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь 2004 г., и др.
В то же время, на наш взгляд, представляется целесообразным либо скорейшая доработка и введение в действие Этического кодекса государственного служащего Республики Беларусь, нормы которого должны носить обязательный характер и за несоблюдение которых должны наступать действенные меры юридической (а не только моральной!) ответственности, либо, учитывая то, что работа над Этическим кодексом еще не завершена и трудно предсказать дату его принятия или утверждения, в качестве альтернативы дополнения к Закону «О государственной службе в Республике Беларусь», включив в него самостоятельную главу «Этика государственного служащего» или «Нравственные основы деятельности государственного служащего». Таким образом, будет устранен пробел в данной сфере общественных отношений.
Практика служебных отношений позволяет сформулировать основные правила этического поведения государственных служащих, которыми они должны руководствоваться в своей повседневной профессиональной деятельности и которые должны быть закреплены на законодательном уровне. В этических правилах государственных служащих выражаются одновременно и общечеловеческие, и специфические качества нравственного облика современного чиновника. Совокупность таких правил является критерием оценки профессиональной пригодности человека к государственной службе как виду деятельности, а для самого государственного служащего эти нормы выступают как ориентир в решении нравственных проблем. Это еще раз подчеркивает необходимость законодательного закрепления нравственных основ деятельности государственных служащих.