Постсоциалистические конституции, к которым относится и современная Конституция Украины, является промежуточным вариантом между социалистическими конституциями и конституциями стран с рыночной
экономикой [1, c. 25]. Это конституции так называемой «переходной, незавершенной, гибридной конституционной модели» [5, c. 30], которая, восприняв отдельные демократические европейские ценности, в определенной степени сохраняет элементы тоталитарного, советского конституционного подхода к регулированию общественных отношений.
В Конституции Украины одним из рудиментов старого конституционного подхода к регулированию общественных отношений является отсутствие ряда базовых конституционных норм и принципов правового регулирования публичных финансов [2, c. 16], о чем свидетельствуют как отдельные узловые проблемы законотворчества в сфере финансового права, так и конституционная практика современных европейских государств.
Одним из таких важных компетенцийних принципов, который получил закрепление во многих европейских странах, является принцип частичного ограничения парламентской инициативы в сфере регулирования публичных финансов. Данный принцип направлен на обеспечение эффективности, сбалансированности и обоснованности государственного бюджета, ставит его на «здоровую конституционную основу», которая обеспечивает реальность запланированных государственных доходов и расходов.
В современной украинской науке отсутствуют исследования европейской конституционной практики правового регулирования публичных финансов, и в частности принципа ограничения парламентской инициативы в законодательном регулировании публичных финансов. Научно-теоретической основой исследования данной проблемы стали труды П.С. Пацуркивский, А.З. Георгицу, Г.Н. Андреевой., Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Р.А. Гаврилюк, Р.А. Шепень-ка и др..
Во второй половине ХХ в. определенные противостояния законодательной и исполнительной власти в сфере бюджетного процесса обусловили необходимость дополнения конституционного текста новыми принципами и нормами финансового права, в частности относительно предотвращения включению в государственный бюджет экономически необоснованных, не просчитанных расходов бюджета и ограничения возможностей проведения популистской финансовой политики.
Сейчас во многих европейских странах на конституционном уровне закреплены правовые нормы, которые так или иначе ограничивают право законодательной инициативы членов парламента о внесении законопроектов, касающихся государственных доходов и расходов. Это, в частности, можно объяснить тем, что разработка финансовых законопроектов требует не только «творческого воображения», знания общественных проблем и мировых тенденций правового регулирования общественных отношений, но и объединение знаний экономистов и ведущих специалистов в области финансового права. Технические и интелектувални возможности каждого члена парламента, несомненно, меньше, чем те, которыми владеет правительство государства. В европейской практике, учитывая сложность и экономический характер финансовых отношений, правительство становится единственным органом, который способен разрабатывать финансовые законопроекты. То есть в современных условиях парламентарии не имеют достаточных возможностей для подсчета размера бюджетных доходов и расходов, а потому большинство современных европейских конституций подчеркивают, что члены парламента не могут выдвигать предложения об увеличении расходов или о сокращении государственных доходов. Так, Конституция Кипра содержит норму о том, что ни одно предложение закона, что приводит к росту предусмотренных бюджетом расходов, не может быть внесена депутатом. По Конституции Франции, законодательные предложения и поправки, предложенные членами Парламента, не могут быть приняты, если в результате их принятия сократятся государственные доходы или появятся новые увеличатся существующие расходы государства.
Такие конституционные нормы направлены на обеспечение реальности государственного бюджета, однако они фактически полностью парализуют право законодательной инициативы парламентариев относительно финансов. В свое время по данному вопросу выступил генеральный докладчик финансового комитета Сената Франции Марсель Пелленк: «Имеет ли какой-то смысл голосования за закон о финансах? Ведь даже «комплиментарные поправки», то есть такие, где предложения о новых расходы сопровождаются предложениями о соответствующих доходах, которые покроют эти расходы, с точки зрения конституции, рассматриваются как недопустимые [3, c. 249]. Как представляется, эти нормы создают потенциальную опасность абсолютного нивелирования права законодательной инициативы членов парламента, ведь практически любой законопроект так или иначе порождает определенные финансовые последствия.
Другие европейские конституции, следуя английский опыт [3, c. 249], содержащие менее категоричны ограничения и допускают внесение парламентариями законопроектов, касающихся доходов и расходов государственного бюджета, но только при условии, что они сопровождаются согласованию или положительной рекомендацией центральных органов исполнительной власти (как правило, министра финансов или правительства) о целесообразности их внесения .
Так, Конституция Испании предусматривает, что любая из предложений или поправок, предусматривающий увеличение кредитов или уменьшение бюджетных доходов, прежде чем будет принято к рассмотрению, должна быть согласована правительством. Согласно Конституции Германии законы, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или допускают их в будущем, требуют согласия федерального правительства. Это касается и законов, предусматривающие уменьшение поступлений или допускают такое уменьшение в будущем. Конституция Албании предусматривает, что ни один неправительственный законопроект, который предусматривает увеличение расходов государственного бюджета или сокращения доходов, не может быть принят без соответствующего заключения правительства, который должен представить его в течение тридцати дней с момента получения законопроекта.
Определенные гарантии реальности бюджета и недопущения необоснованного увеличения государственных расходов, которые не имеют достаточного экономического основания, предусмотренные в Конституции Греции. Так, согласно ст. 75 Конституции Греции любой законопроект или предложение, внесенные депутатом и предусматривают дополнительную нагрузку на бюджет, еще до момента обсуждения вносятся в Генеральной государственной бухгалтерии, обязана представить соответствующий доклад в 15-дневный срок. Законопроект, предусматривающий новые расходы или сокращение доходов, не принимается к обсуждению, если его не сопровождает специальный доклад о способе их покрытия, подписанная компетентным министром и министром финансов.
В Конституциях Латвии и Литвы требования относительно сбалансированности государственных бюджетов с целью ограничения парламентской произвола в вопросах использования бюджетных средств. Так, согласно Конституции Латвии Сейм ежегодно, до начала бюджетного года, принимает бюджет доходов и расходов государства, проект которого вносится правительством. Если Сейм принимает решение, связанное с непредвиденными в бюджете расходами, то в этом же решении должны быть предусмотрены также финансовые ресурсы, которыми эти расходы должны быть покрыты. По Конституции Литвы проект государственного бюджета рассматривается Сеймом и утверждается законом до начала бюджетного года. При рассмотрении проекта бюджета Сейм может увеличивать расходы только по указанию источников финансирования этих расходов.
Все эти нормы направлены на недопущение со стороны парламента возможности «разрушение бюджета», демагогических выступлений в парламенте [3, c. 249], на обеспечение достоверности финансово-экономических прогнозов, заложенные правительством в проекте государственного бюджета. Такие положения устанавливают ответственность правительства за обоснованность и реальность бюджета и не позволяют перекладывать вину за «финансовую демагогию на парламенты» [4, c. 190].
Итак, основы правового регулирования публичных финансов должны быть заложены на конституционном уровне. Их конституционное закрепление можно считать современной тенденции европейского конституционализма.
Одним из базовых принципов финансового права, который получил конституционное закрепление в конституциях многих европейских государств и отсутствует в Конституции Украины, является принцип ограничения права парламентской инициативы в законодательном регулировании публичных финансов. Дополнениях Конституции Украины данным принципом позволит проводить эффективную финансовую политику, обеспечит реальность государственного бюджета, предотвращать практике внесении парламентариями популистских предложений по увеличению публичных расходов или уменьшение публичных доходов.