Мир науки

Конституция является приоритетным источником любой отрасли права. Устанавливая главные институты конституционного строя, некорректно не определить основные принципы такого института, как местное самоуправление, поэтому в подавляющем большинстве современных государств урегулировании вопросов деятельности этого института основано именно на конституционном уровне.

 

 

Существует множество различных подходов к вопросам конституционного гарантирования местного самоуправления. В одних зарубежных конституциях функционирования местных органов муниципальной власти регламентировано более подробно, в других устанавливаются только общие принципы их формирования и деятельности [1, с. 200]. При этом почти все конституции имеют в своем составе схожие элементы. Говоря наиболее часто употребляемые в конституциях положения о местном самоуправлении, необходимо определить такие, устанавливающие: признание государством местного самоуправления, административно - территориальное деление страны, основные полномочия и функции муниципалитетов, формы осуществления самоуправления общинами, административный надзор за их работой и гарантии местного самоуправления.

 

Эти положения были выработаны исторически в процессе развития конституционного института местного управления, некоторые из них были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в. При этом системно они появляются в конституциях, принятых преимущественно в конце ХХ в. По нашему мнению, это связано с тем, что сейчас в мире появляются доктриной ные разработки основ местного самоуправления, которые трансформировались в общепризнанные международные нормы. Эти нормы, получив нормативное закрепление в документах, разработанных в рамках международных межправительственных организаций (преимущественно Совета Европы), получили статус международных стандартов местного самоуправления.

 

Мы полностью разделяем мнение М.О. Баймуратова о том, что процесс создания международных стандартов в Западной Европе отражает интеграционные процессы начиная с 1949 г. (с момента создания Совета Европы) [2, с. 323]. Таким образом, законодатель в процессе подготовки положений текста основного закона использует международные стандарты, обеспечивает интеграцию общепризнанных норм в национальной конституции.

 

Анализ вопросов конституционной легализации отечественной системы местного самоуправления осуществляется в трудах М. Баймуратова, В. Шаповала, В. Кравченко, Ю. Делия, П. Любченко, П. Кампо и др.. Исследованию зарубежной практики конституционно-правового обеспечения местного самоуправления также посвящены некоторые работы, в частности Ю. Тодика, В. Погорилка, К. Закоморнои, А. Георгицу. Однако исследования мирового опыта влияния международных стандартов на конституционную регламентацию основных принципов местного самоуправления осуществлялись преимущественно эпизодически.

 

Наиболее весомым международным документом, определяющим основы местной демократии, является Европейская хартия местного самоуправления, статья 2 которой устанавливает, что принцип местного самоуправления признан в законодательстве и по мере возможности, в Конституции [3]. Хартия также концентрирует внимание на необходимости конституционного или законодательного, закрепление основных полномочий и функций органов местного самоуправления и административного надзора за ними со стороны государства.

 

Конституции некоторых государств, отнесем их к первой группе, закрепляют лишь факт образования органов самоуправления, не указывая на принципы их функционирования и компетенции, или вовсе обходят эти вопросы. Так, согласно пункту 121 Конституции Финляндии «Финляндия разделена на коммуны, руководство которыми должно основываться на самоуправления жителей коммун. Положение об общих принципах коммунального управления и о возложенные на коммуны задания устанавливаются законом. Коммуны имеют право на обложение налогами. Положение о принципах налогообложения, о том, как устанавливаются налоги, а также об обязанности уплаты налогов устанавливаются законом »[4]. К этой же группе можно отнести конституции Латвии, Румынии, Бельгии, Грузии, Японии, Боснии и Герцеговины и др..

 

Конституцию, устанавливающие основные властные полномочия муниципалитетов и не содержат положений об административном надзоре за их выполнением, составляют вторую группу. Так, п. 4 ст. 86 Конституции Казахстана дает перечень полномочий масхилатив (местных представительных органов), при этом решение масхилатив не могут быть отменены органами государственной власти, а если они соответствуют Конституции или законам, отменяются только судом. То есть, наделены конституционно властными полномочиями, они выполняют их самостоятельно без надзора со стороны государства. По такому же принципу сформированы положения некоторых других конституций, в частности России, Украине, Венгрии, Туркменистана, Боливии, Азербайджана.

 

Говоря о надзоре за работой муниципалитетов, необходимо подчеркнуть, что согласно Европейской хартии местного самоуправления административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией и законом. Именно такие положения содержатся в конституциях Албании, Франции, Болгарии, Беларуси, Греции, Польши, составляют третью группу.

 

В отдельную, четвертую группу следует отнести конституции стран, которые совсем обходят вопросы местного самоуправления. Таковы основные законы Дании, Аргентины и Норвегии.

 

Практическое значение имеют также другие положения Европейской хартии местного самоуправления, в частности о финансовой основу, получили отражение в основных законах России, Беларуси, Азербайджана, Албании, Боливии, Эстонии, Финляндии, Франции, ФРГ, Киргизии, Украине и многих других. Некоторые конституции расширяют компетенцию органов местного самоуправления, предоставляя им право трансграничного сотрудничества. Так, согласно ст. 109 Конституции Албании «органы власти (местные советы) вправе формировать между собой объединение и объединены институты для представления своих интересов, сотрудничать с местными органами других стран». Право общин на сотрудничество с общинами других стран впервые в рамках межправительственных организаций было закреплено в 1980 г. в Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями [5].

 

Положения действующей Конституции Украины, на первый взгляд, могут выглядеть похожими на некоторые из приведенных формулировок, однако имеют свои особенности. Согласно ст. 7 Конституции Украины «в Украине признается и гарантируется местное самоуправление» [6]. Этой нормой законодатель выполнил требования указанной ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления. Ст. 5 Конституции Украины отмечает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления ». Такая же позиция закреплена в преамбуле Европейской хартии.

 

По требованию ст. 4 хартии большой, но не исчерпывающий перечень конституционных полномочий и функций закрепляет Основной Закон за органами местного самоуправления в ст. 13, 39, 143. Статья 7 Хартии указывает на необходимость законодательно или основополагающими правовыми принципами определить деятельность, которая несовместима с мандатом местного выборного лица. Эта норма получила отражение в ст. 37 Конституции Украины. Согласно ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления своих полномочий. Такое право предоставлено украинским муниципалитетам ст. 145 Конституции.

 

Обзор конституций европейских государств позволяет отметить следующее.

 

• конституции подавляющего большинства стран содержат нормы о признании права территориальных общин на самоуправление, более того, по структуре конституций, принятых в конце ХХ - начале ХХI в., Положение об осуществлении местного самоуправления сосредоточены в отдельном разделе;

 

• сходство и сходство наиболее часто применяемых в конституциях положений объясняется использованием законодателем в процессе подготовки положений текста основного закона международных стандартов, имеющих нормативное закрепление в документах, разработанных в рамках международных межправительственных организаций (преимущественно Совета Европы);

 

• положения Конституции Украины, которые устанавливают основные принципы института местного самоуправления, разработаны в соответствии с требованиями Европейской хартии местного самоуправления, однако некоторые ее аспекты не получили должного конституционно-правовой легализации.

Загрузка...